国家发展改革委关于印发完善能源消费强度和总量双控体系方案的通知

发改环字[2021]1310号

各省、自治区、直辖市人民政府，新疆生产建设兵团，国务院各部委、各直属机构：

《完善能源消费强度总量双控体系的方案》已经国务院批准，现印发给你们。请按照相关要求认真组织实施。

国家发展和改革委员会

2021 年 9 月 11 日

完善能源消耗强度和总量的双重控制方案

实施能源消费强度和总量双控（以下简称能源消费双控）是落实生态文明建设要求、推进节能降耗、促进高——质量发展。 “十三五”以来，各地区、各部门认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，能源消费双管齐下取得积极成效。和其他问题。为进一步完善能耗双重控制系统，提出如下方案。

一、一般要求

(一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的十九大和二中、三中、四中、五中全会精神党的十九大、中央经济工作会议精神是坚定“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，认真贯彻落实习近平生态文明思想，按照党中央、国务院决策部署，立足新发展阶段，完整、准确、全面贯彻新发展理念，构建新发展格局，推动高质量发展。能源资源配置更加合理，利用效率大幅提高，以建立科学管理体系为手段，提高基础以能力为支撑，强化和改善能源消费双管控体系，深化能源生产和消费革命，推进能源总量管理、科学配置、综合节约，促进能源清洁低碳、安全高效利用，发力工业结构和能源结构调整，助力实现碳达峰和碳中和 目标是推动经济社会发展全面绿色转型，生态文明建设取得新进展。

(二）工作原理。

——坚持能源效率优先与能源合理利用相结合。坚持节约和效率优先，严控能源消费强度，转方式调结构，引导各地更加注重提高发展质量和效益。合理控制能源消费总量，适当增加管理弹性，保障经济社会发展和民生。提高合理的能源使用率。

——坚持普遍要求与差异化管理相结合。将节能工作贯穿经济社会发展全过程、各领域，遏制能源不合理消费，大幅度提高能源利用效率；因地制宜，区分分解能源消费双控目标，鼓励使用可再生能源，重点控制化石能源消费。

——坚持政府监管与市场导向相结合。加强宏观引导能耗管理体系，完善政策措施，发挥市场在能源资源配置中的决定性作用，促进能源使用权有偿使用和交易，引导能源要素合理流动和高效配置，促进各地全面完成节能降耗目标任务。

——坚持激励与约束相结合。严格节能目标责任考核和成果落实，加强政策落实，对能源利用效率提高、能源结构优化成效显着的地区加强激励，对未能实现双能耗控制目标的地区加大处罚问责力度完善节能法律法规标准和政策体系将压制职能主体责任，激发内生动力。

——坚持统筹规划和规范全国一盘棋。从国家之大出发，克服地方主义和部门主义，防止追求地方利益损害大局，干涉国家大局。

(三）总体目标。到2025年，能源消费双控体系更加完善，能源资源配置更加合理，利用效率大幅提升。到2030年，能源消费双控体系进一步完善，能源消费强度进一步提升，继续明显下降，能源消费总量得到合理控制，能源结构更加优化。到2035年，优化配置能源资源总量和综合节约体系将更加成熟和定型，为实现碳排放达峰后平稳适度下降的目标提供有力支撑。

二、完善指标设置及分解实现机制

(四）合理设置国家和地方能源消费双控指标。完善能源消费双控指标管理，国家将继续把降低能源消费强度作为约束性指标国民经济和社会发展五年规划 合理设定能源消费总量指标，分解下达各省（自治区、直辖市）能源消费双控五年目标。各地区要确保完成约束性指标，制定一定程度上超过基本指标的激励指标，在国家层面预留一定总量指标，支持国家重大项目能源需求和可再生能源发展。各省（区、自治区、直辖市）根据国家制定的五年目标和本地区实际，确定年度目标，并报国家发展改革委备案。国家发改委根据全国和各地区能源消费强度下降情况，加强对地方年度目标任务的窗口指导。

(五）优化能源消费双控指标分解实施。根据能源产出率、经济社会发展水平、发展定位、产业结构布局、能源消费状况，节能潜力、能源资源禀赋、环境质量、能源基础设施建设和规划布局、近五年规划目标完成情况等因素，合理确定各能源消费强度降低和能源消费总量目标省（自治区、直辖市）。在目标分解中，能源利用效率较高、发展较快的区域适度倾斜。

三、提高总能耗管理的灵活性

(六）国家重大项目综合能耗执行情况。经党中央、国务院批准并在当前五年计划内投产的相关重大项目，经综合考虑国家能源消耗双控目标，并报国务院备案后，在本年度和五年计划能源消耗双控考核中减免项目能耗。

(七）坚决管控高耗能高排放项目。各省(区、市)要建立在建、拟建、现有高耗能高排放项目清单(以下简称为“两高”项目），明确处置意见，及时向国家发改委报告调整情况。对新增能耗5万吨标准煤或此外，国家发改委将对照能效水平、环保要求、产业政策、相关规划等要求，加强窗口引导；对新增能耗5万吨以下的“两高”项目标准煤，各地区将按照节能减排双控目标，加强管理严格控制。倾诉。对于项目，各地要严格控制节能审查、环评审批等准入，金融机构不得提供信贷支持。

(八）鼓励地方政府加大可再生能源消纳力度。根据各省（区、市）可再生能源用电量、绿电证书交易等，超额完成激励可再生能源的责任用电量 在加权区域内，超过最低可再生能源用电责任权重的用电量，不计入该地区年度和五年计划当期能源消费总量考核。

(九）鼓励地方政府超额完成能源消费强度降低目标。对能源消费强度降低达到国家规定的激励目标的省(自治区、直辖市)各省（自治区、直辖市）的能源消耗在控制评估中免于评估。

(十）推进能源使用指标市场化交易。进一步完善能源使用权有偿使用和交易制度，加快建设国家能源使用权交易市场，促进能源使用权交易市场化发展。能源要素对优质项目、企业、产业和经济体的流动和集聚在条件较好的地区建立能源消费总量指标跨区域交易机制。能源总量指标和需要符合国家产业政策、节能环保等要求的新增项目。政府）能源消费强度降低进展顺利且总量总量指标有盈余的可以有偿购买总量指标，国家根据交易结果调整相关地区总量指标并进行考核。

四、完善能耗双控管理系统

(10一）推动地方实行能源预算管理。各省(自治区、直辖市)要根据本地区经济社会发展、产业结构和能源结构、布局制定能源使用预算能源预算管理体系，制定能源预算管理方案，优先能源要素保障居民生命安全、现代服务业、高新技术产业和先进制造业，控制化石能源消耗因地制宜，因地制宜，加快产业结构和能源结构调整优化，体现高质量发展要求。行业、企业单位能耗和产出效率评价指标和标准，能源要素向单位能耗和产出效率高的行业和项目倾斜。 ，引导优化产业布局。鼓励各地区依法依规以优胜劣腾出能源消纳空间，纳入全区能源消费预算统一管理，对新增重点项目给予统筹支持在该区域。能源需求。引导居民形成节能生活方式，使用高效节能产品，减少能源浪费。严禁打着居民用电的旗号从事“两高”项目和产能过剩生产经营活动。各省（区、市）结合推进能源消费双控，动态调整本地区能源消费预算管理方案。

(10二）严格执行节能审查制度。各省（区、市）要切实加强对大能耗特别是大化石能源项目的节能审查，双新安装项目的能效水平必须从源头上严格控制，新安装的高耗能项目必须符合国家产业政策，能效达到行业先进水平。对达不到降低能耗强度基本目标的地区进行节能审查，其他环节对高耗能项目实行延期审批，新建高耗能项目必须以等效降低能耗代替 深化节能审查制度改革，加强节能审查监督加强节能管理服务，实行闭环管理。 .

(10三）完善能源消费双控考核体系。提高能源消费强度，降低指标考核权重，合理设置能源消费总量指标考核权重，研究控制化石能源的考核指标各省（自治区、直辖市）将能源要素高质量配置和节能潜力深入挖掘作为重要考核内容。计划当前能耗双控进度目标可视为完成年度能耗双控年度目标，加强考核，结果使用，考核结果报国务院批准后，上报干部机关作为全省人民综合考核评价的重要依据政府领导机关和领导干部。考核结果超额完成的地区将得到通知并给予一定奖励；对未达到降低能源强度基本目标的地区进行批评，要求限期整改；对进度严重滞后、工作不力的地区，有关方面将按规定追究其责任人。

五、组织实施

(10四）加强组织领导。各地区、各部门要充分认识能源消费双控对推动高质量发展的重要意义，协调处理好经济社会发展与能源消费双控的关系。省级人民政府负责本行政区域能源消费双控工作，制定工作方案，组织实施，落实好目标任务。国务院有关部门制定新能源需求量大的重大项目的产业规划和布局，要与国家发展改革委、国家能源局做好对接工作，加强与能源消费双控政策的协调政策协同；国家统计局将与国家能源局合作。做好全国非化石能源消费统计工作，指导各省（区、市）完善非化石能源消费统计工作。国家发展改革委、生态环境部、交通运输部、市场监管总局、国家统计局、国家总局、国家能源局等有关部门建立协调推进机制做好能源消费双控工作，做好各省（自治区、直辖市）能源消费双控分解，就重大问题进行协商，并将有关情况向党中央和市政府报告。国务院及时。

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(10五）加强预警和监管。国家发展改革委会同有关部门，定期调度各省（区、市）耗能大项目的建设和调试，完善重点用能单位能源利用状况报告 加强重点用能单位能耗在线监测系统建设和应用 加强国家和省（自治区）竣工情况分析预警和直辖市）能源消费双控目标，下达能源消费双控目标完成情况晴雨表。督促制定预警和控制预案，合理控制新高耗能项目节奏。必要时，根据方案对相关目标进行适当调整。

(10六）完善经济政策。引导地方政府完善和落实促进节能减排的能源价格政策，充分发挥价格杠杆作用，促进节能降耗、淘汰落后，促进节能减排。产业结构和能源结构优化升级。保护、资源综合利用、合同能源管理 健全绿色金融体系，完善绿色金融标准体系和政策措施，为节能减排提供多元化支持 加强先进节能技术和产品的推广应用，鼓励节能技术改造积极推广综合能源服务、合同能源管理等模式，不断释放节能市场的潜力和活力。

(10七）夯实基础建设。加强能源计量统计能力建设，完善能源计量体系，充实基层能源统计人员。进一步完善节能法律法规，强化各类单位的法定责任。完善节能标准体系，扩大节能标准覆盖面，完善和严格执行各领域、各行业的节能标准，加强对节能法规执行情况的监督检查加强节能监管能力建设，压实执法主体责任，全面加大对地方政府节能管理人员的培训力度等级和能耗单位。对于徇私舞弊的行为在能源消耗的双重管控中，有关单位和人员将依规依纪依法追究责任。

国家发改委有关负责同志就《关于完善能源消费强度和总量双控体系的建议》答记者问

经国务院批准，国家发展和改革委员会近日印发了《完善能源消费强度和总量双控体系的方案》（发改环字[2021]1310号，以下简称作为“计划”）。 《规划》是指导当前和未来节能降耗工作、推动高质量发展的重要制度性文件。确保完成“十四五”节能约束性目标，推动实现碳达峰和碳中和目标具有重要意义。意义。记者采访了国家发改委相关负责同志。

问：《计划》的背景和意义是什么？

答：“十三五”期间，为倒逼转变发展方式，加快生态文明建设，按照党的十八届五中全会部署党的，在前期节能工作的基础上，我国建立了能源消费强度和能源消费总量双控（以下简称“能源消费双控”）制度，确定了降低能源消耗的目标全国能源强度和能源消耗总量，分区域严格考核。在各地区、各部门的共同推动下，能源消费双管齐下取得显著成效。近五年，全国能源消费强度持续明显下降，能源消费总量增速高于“十一五”和“十二五”期间。在支持经济社会发展的同时，在推动高质量发展、保障能源安全、改善生态环境质量、应对气候变化等方面发挥了重要作用。

同时，能源消费双管控体系在建立过程中也存在一些不完善的问题。 2019年8月，习近平总书记在中央财经委员会第五次会议上作出关于完善能源消费双控体系的重要指示，要求对能源消费强度标准发展较快的地区，将能源消费总量控制应适当控制。弹性。 2020年9月22日，习近平总书记在第75届联合国大会一般性辩论上宣布，中国二氧化碳排放到2030年达到峰值，力争到2060年实现碳中和。2020年底，习总书记习近平在中央经济工作会议上提出完善能源消费双管齐下制度。习近平总书记的一系列重要讲话和批示精神，为坚持和完善能源消费双管控体系指明了方向。

为贯彻落实习近平总书记重要指示精神，贯彻落实党中央、国务院决策部署，按照碳达峰和碳中和目标要求，国家发展和发改委会同有关部门研究制定了《方案》，并上报中央。经全面深化改革委员会批准、国务院批准，日前印发各地区、各部门实施。 《方案》明确了能源消费双控体系的总体布局、工作原则和任务措施，将进一步推动各地区、各部门深入推进节能降耗工作，推动高质量发展和帮助实现碳峰值和碳中和目标。

Q：完善能耗双控系统的一般要求是什么？

答：坚持和完善能源消费双管齐下，必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的十九大精神党和十九届二中、三中、四中、五中全会和中央经济工作会议精神，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，实现“两个维护” ”，认真贯彻习近平生态文明思想，按照党中央、国务院决策部署，立足新发展阶段，完整、准确、全面贯彻新发展理念，建设新发展模式，推动高质量发展。以更加合理配置能源资源和大幅提高利用效率为导向，以建立科学管理体系为手段，以提升基础能力为支撑，加强和完善能源消费双管控体系，深化能源生产和消费革命，推进能源总量管理、科学配置、综合节约，促进能源清洁、低碳、安全、高效利用，倒逼产业和能源结构调整，助力实现碳达峰，目标实现碳中和，推动经济社会发展全面绿色转型，实现生态文明建设新进展。

在推进能源消费双控过程中，要坚持五项工作原则：一是坚持能源效率优先与能源合理利用相结合，严格控制能源消费强度，有效提高发展质量和效益；在能源消费总量方面，要采取多种措施，适当增加管理弹性，确保经济社会发展和改善民生，合理利用能源。二是坚持普遍要求与差异化管理相结合。在提高各领域、全过程能源利用效率的同时，结合当地能源产出率、经济发展水平、节能潜力等实际，对能源消费进行差异化分解和双控目标，更加注重能源的调整在系统设计结构上进一步鼓励使用可再生能源。三是坚持政府调控与市场导向相结合，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府在加强宏观调控、完善政策措施等方面的作用。 , and the paid use of use and - means such as will the of . The is to to the of and , the of , for with work , and take for that fail to goals, so as to form an and . The fifth is to to the and of the whole . All and from the of the , the and of to and the dual of , local and , and the of local . , with the of the .

Based on the "The Five-Year Plan for and of the 's of China and the of the for 2035", with the goal of by 2030, the "Plan" in three : The first stage is to 2025, the dual of will be more , the of will be more , and the will be . The stage is to 2030, the dual of will be , the will to drop , the total will be , and the will be more . The third stage is until 2035, the of and the will be more and , which will the of the goal of and in after .

Q: What are the for the and of dual ?

: The core of the dual of is to the of , and to the and of . In with the of , total and , we will to take the of as a for and , and the total as a for work , the of the total , to the of goals. As a , the of dual has also been .

One is to the of . Based on the rate of each , and such as the level of and , the of , , and the of the goals in the five years, the dual for in each be . with the of the dual for and the level of in each , with than the level will have to than ; The new power for high- , in the of the total , is to areas with and .

, the of dual- . from the "14th Five-Year Plan", the state will the basic of and the to each ( and ). Among them, the basic is a that the must to . The is than the basic by a , and the is to "jump and reach". At the same time, the "Plan" that the total will be from the when the local the of . This not only the of to the of and more of goals, but also the space for local use.

Third, the state a small of . In order to the of total and the state's macro- for in , the state plans to a of to for the of major and the of .

Q: An focus of the "Plan" is to the of total . What are there?

: In the and of dual the "13th Five-Year Plan", the state the dual for each in the early stage of the five-year plan. The of the total has also been , in some with rapid and high , it is to the total . to the of Xi 's , with the of the "13th Five-Year Plan" and the of and , the "Plan" to the of total from five .

One is to for major . In years, to the needs of , the has a of major to the and 's and the of . The of is huge, which has a in the dual of in the . to this , the "Plan" that for major by the Party and the State and , a of will be in the dual- of in with the of " the and the local ". of .

The is to high and high . the "14th Five-Year Plan" , the of "two high" to be put into in and the new will be large, which will the of the dual of . the blind of "two high" has the top and top for the dual of and and . to the and of the Party and the State , in order to curb the blind of "two high" , our will work with to urge all ( and ) to a list of "two high" under , and , and , and with the new of 50,000 tons of coal as the limit, the state and local will . By the blind of "two high" , local to and , and free up space for use, this is also an means to the of total .

The third is to local to . In 2020, Xi made an at the , that by 2030, the of non- in my 's will reach about 25%, and the total of wind power and solar power will reach more than 1.2 . that my 's will usher in a high and large-scale in the , with the power and the of green power , the "Plan" that in the of the total local , the will be that from shall the to , and form a of to the and of .

, local to the . The "Plan" on the of , and also for the total this , that is, for areas where the the by the state, the total will be from .

The fifth is to -based of . In the of the dual of , we pay great to the role of the in . with the of - and the pilot of use the 13th Five-Year Plan , we to the paid use and for use . the of a use , a cross- for total , and the flow and of to high- , , , and areas with .

Q: What are you to and the of the dual ?

: to the new and new faced by the dual of , the and will and , , fine , , and . The dual- task work . Focus on the work :

One is to local of . the "14th Five-Year Plan" , the space for new in the whole and in is tight, and each must the of the stock and make good use of the by the state and the by the . By , out and other , we will local to more grasp the in the , and the of , and give to the of ' lives and , high-tech , and other and , the to high- .

The is to the - . In to the that some local - are not and in place, we will the of - in as an means to curb the blind of "two high" and the of the goal of dual of . At the same time, in light of the of the dual for , the work will be . For areas that have not the basic for , the of high-- will be and in the - and other links. The and , and the of and after the event.

The third is to the dual . to the new and new for the dual of , the will be to play the role of the “baton” of . In the -up, we will the index in with the of of and of total , to the of , and set the of total , etc. At the same time, we will also the of local to curb the blind of "two high" and the of based on the work, to that work are in place and are in place.

Q: How to the of the dual of ?

: to and the dual of is an and made by the Party and the State based on the and long-term . In order to the of the dual , the "Plan" has made work from four : , early and , , and .

One is to . The "Plan" that all and and the and and the dual of . The 's is for the dual of in the . The of the State work and .全力以赴。 It needs to be that in the , the make a good with the and and the when plans with a large for new and out major , and the with the dual of .

The is to early . , and early is an to the of the dual of . The and will the and of with large in , the "two high" , a of the of the dual , and the for local dual work. and urge areas with , and local to their to the of the goals and tasks by the state.

The third is to . and to and , the price that , at all to , and tax and value-added tax for , water , , and . , the green , - such as , and the power of for .

The is to . my will the of work by and , laws, and , and , , , and . Dual work needs.

All and must Xi 's on , the of Xi 's and on dual of , and to the of to in with the and of the Party and the State . tasks of dual of , the of and , clean, low-, safe and use of , the of the dual of , help the goals of and , and the of high- and of .

Sina the in the , which are only for , and .

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